Ordonnance de la CIJ sur les mesures provisoires dans la plainte de l’Afrique du Sud contre Israël

Par le Centre International de Droit Humanitaire de Diakonia, le 2 février 2024

Le 26 janvier 2024, la Cour internationale de Justice (CIJ) a rendu une ordonnance en indication de mesures conservatoires dans l’affaire relative à l’Application de la Convention pour la prévention et la répression du crime de génocide dans la bande de Gaza. Cette note juridique développe les conséquences juridiques de cette ordonnance sur les mesures conservatoires pour les États tiers.

Un résumé de l’ordonnance, ainsi qu’un aperçu des prochaines étapes de la procédure, sont disponibles ici :

Définitions préliminaires

D’emblée, il peut être utile de préciser la signification du terme « non-conformité » en droit international. La violation d’une obligation juridique internationale – telle que l’obligation de se conformer à une ordonnance de mesures conservatoires – a été définie comme un acte d’un État qui « n’est pas conforme à ce qui est requis…par cette obligation » (ARSIWA, art. 12). Cela dépend « des termes précis de l’obligation, de son interprétation et de son application, compte tenu de son objet, de son but et des faits de l’espèce ».

Ainsi, lors de l’évaluation du respect par Israël de l’ordonnance de la Cour, il convient de prendre en considération à la fois l’objectif spécifique d’une mesure particulière et le contexte général.

La plupart des mesures conservatoires ordonnées par la Cour imposent un certain comportement et non un résultat. Néanmoins, il convient de noter que les qualificatifs sont très stricts (par exemple, Israël doit « prendre toutes les mesures en son pouvoir » pour prévenir le génocide et l’incitation au génocide, et « prendre des mesures immédiates et efficaces » pour assurer l’acheminement de l’aide humanitaire).

En outre, à la lumière de « l’objet et du but » humanitaires des mesures et des « faits de l’espèce » – qui concernent certains des préceptes les plus fondamentaux du droit international – un examen particulièrement approfondi devrait être appliqué lors de l’évaluation du respect de l’ordonnance par Israël.

La mise en œuvre se réfère à son tour aux moyens d’assurer le respect par les États de leurs obligations internationales.

Conséquences de l’ordonnance sur les mesures provisoires

Les ordonnances de mesures conservatoires « ont un effet contraignant et créent donc des obligations juridiques internationales pour toute partie à laquelle les mesures conservatoires sont adressées », comme l’a rappelé la Cour dans l’ordonnance (paragraphe 83).

En l’occurrence, puisque toutes les mesures conservatoires indiquées par la Cour ont été adressées à Israël, celui-ci est tenu de s’y conformer. En outre, les autres États doivent respecter l’intégrité de la Cour et, par conséquent, s’abstenir de toute action susceptible de compromettre les mesures conservatoires indiquées par la Cour. En l’espèce, puisque la Cour a spécifiquement ordonné à Israël de permettre la fourniture « immédiate et effective » d’une assistance humanitaire en tant que mesure nécessaire pour éviter un risque urgent de préjudice irréparable, les États tiers ne devraient sans doute pas prendre de mesures, telles que la suspension ou le retrait du financement des « opérations humanitaires vitales« , qui risqueraient d’exacerber les conditions de vie défavorables.

La Cour elle-même a une fonction de supervision en ce qui concerne le respect des ordonnances sur les mesures provisoires ; elle a le pouvoir de demander des informations à Israël sur toute question liée à la mise en œuvre des mesures provisoires qu’elle a indiquées (Règlement de la CIJ, art. 78). Toutefois, les modalités d’exécution des ordonnances de mesures conservatoires et le rôle des États tiers à cet égard sont quelque peu complexes. Les paragraphes suivants décrivent certaines de ces considérations juridiques, nonobstant la volonté politique requise de la part des États pour se prévaloir de ces possibilités.

Tout d’abord, en tant que partie à la procédure en cours, l’Afrique du Sud pourrait avoir recours au Conseil de sécurité si Israël « n’exécute pas les obligations qui lui incombent en vertu d’un arrêt rendu par la Cour » (Charte des Nations unies, article 94, paragraphe 2). 94(2)). Selon une lecture textuelle, ce recours n’est possible que pour les « arrêts » (par exemple, les décisions prises sur le fond d’une affaire), et non pour une ordonnance de mesures conservatoires, qui n’est pas un arrêt en soi. Toutefois, il est soutenu que l’article 94, paragraphe 2, devrait être interprété de manière à inclure les mesures provisoires, étant donné qu’elles font partie de la fonction juridictionnelle de la Cour (arrêt LaGrand, point 102), qu’elles ont une nature contraignante et qu’elles sont indiquées parce qu’elles sont jugées nécessaires à l’efficacité d’un futur arrêt.

Pour tous les États tiers qui sont membres des Nations unies, il est également possible de porter à l’attention du Conseil de sécurité ou de l’Assemblée générale « tout différend, ou toute situation susceptible d’entraîner des frictions internationales ou de donner lieu à un différend, afin de déterminer si la prolongation de ce différend ou de cette situation est de nature à mettre en danger le maintien de la paix et de la sécurité internationale » (Charte des Nations unies, articles 34 et 35Charte des Nations unies, articles 34 et 35). Il s’agit là du mandat même du Conseil de sécurité, qui dispose non seulement de pouvoirs d’enquête, mais aussi de pouvoirs d’exécution. Compte tenu du droit de veto des membres permanents du Conseil, il serait peut-être plus pratique de passer par l’Assemblée générale. Cela dit, cette dernière a un champ d’action plus limité – elle peut examiner les questions qui lui sont soumises et émettre des recommandations (Charte des Nations unies, articles 11 et 12), mais elle n’a pas de pouvoirs d’exécution.

Pour qu’un État membre de l’ONU puisse recourir au Conseil de sécurité ou à l’Assemblée générale, son différend avec Israël concernant le prétendu (non-)respect par ce dernier des mesures conservatoires doit être qualifié de « différend ou situation », ce qui est plausible en l’espèce. En outre, étant donné que l’objet est spécifiquement la commission alléguée d’un génocide, il y a d’autres répercussions pour les États tiers, qui seront développées dans les sections suivantes.

2. Conséquences de la convention sur le génocide et de l’interdiction du génocide dans le droit international coutumier

L’ordonnance de mesures conservatoires a des conséquences juridiques non seulement pour Israël et l’Afrique du Sud, mais aussi pour des États tiers. Ces conséquences ne découlent pas des termes de l’ordonnance elle-même, à proprement parler, mais plutôt des dispositions de la convention sur le génocide et de l’interdiction du génocide en droit international coutumier. En outre, ces conséquences peuvent être divisées en obligations (qui imposent aux États tiers de prendre certaines mesures) et en droits (qui confèrent aux États tiers une prérogative d’agir, mais pas un devoir). Ces deux types de conséquences seront examinés successivement.

A. Obligations

1. L’obligation de prévention découlant de la Convention sur le génocide

Tous les États membres à la convention sur le génocide ont l’obligation de prévenir et de punir le génocide (article I). L’obligation de prévenir le génocide et le devoir d’agir correspondant naissent « au moment où l’État apprend, ou aurait dû normalement apprendre, l’existence d’un risque sérieux de voir un génocide être commis » (Bosnie-Herzégovine c. Serbie-et-Monténégro, paragraphe 431).

Il convient de souligner que cette obligation est indépendante de la procédure en cours, c’est-à-dire que ces obligations découlant du traité s’appliquent, qu’il y ait ou non une affaire devant la CIJ concernant la perpétration présumée d’un génocide. Néanmoins, le fait que la CIJ ait confirmé que des violations de la Convention sur le génocide sont au moins plausibles signifie que les États savent indéniablement qu’il existe un risque de génocide et sont par conséquent obligés de prendre des mesures pour respecter leur obligation de prévenir un génocide. On peut soutenir que les États auraient dû prendre conscience du risque déjà avant l’ordonnance de la CIJ, sur la base des informations accessibles au public provenant des premiers rapports persistants sur l’impact dévastateur de l’opération militaire d’Israël; les indications de la rhétorique génocidaire dans les déclarations de hauts responsables israéliens; et les déclarations d’alarme de divers organes de l’ONU concernant le langage génocidaire et déshumanisant et le risque de génocide, qui ont également été mentionnées par la CIJ dans ses observations dans l’ordonnance (paragraphes 46 à 54). Au plus tard depuis le 29 décembre 2023, date à laquelle l’Afrique du Sud a engagé des procédures en ce sens, les États auraient dû être conscients du risque de génocide.

Dans ce cas, il est clair que les États tiers membres de la Convention sur le génocide ont l’obligation d’agir. C’est une obligation de moyens, et non de résultat. Les États tiers, et en particulier ceux qui entretiennent des relations diplomatiques et économiques étroites avec Israël, puisqu’ils ont une plus grande capacité d’influence, devrait utiliser leur influence et employer tous les moyens légaux à leur disposition pour influencer Israël à s’abstenir d’actes en violation de la Convention sur le génocide. Cela comprend des moyens tels que la retenue, la réduction ou la suspension de toute forme d’aide, ou la suspension ou l’examen des négociations et des accords commerciaux.

Les États parties à la Convention sur le génocide devraient, à tout le moins, faire preuve de diligence raisonnable pour s’assurer que l’aide fournie ne sera pas utilisée pour contribuer à une violation de la Convention sur le génocide. Étant donné qu’il existe un risque plausible de violation de la Convention sur le génocide, toute assurance donnée que l’aide n’y contribuerait pas ne devrait pas être proportionnelle à la gravité des risques, si possible. Lorsque certaines formes d’assistance, telles que les transferts d’armes, présentent un risque accru de contribuer à de telles violations, les États tiers devraient sans doute s’abstenir complètement de fournir cette assistance.

Si la CIJ constate une violation de l’interdiction du génocide dans son jugement final, les États tiers pourraient également être déterminés à ne pas s’être acquittés de leur responsabilité de prévenir le génocide s’ils n’ont manifestement pas pris toutes les mesures appropriées en dépit des signes avant-coureurs du risque de génocide (Bosnie-Herzégovine c. Serbie-et-Monténégro, par. 430).

2. Obligations découlant de l’interdiction du génocide comme norme péremptoire

Les obligations légales pour les États tiers découlent également de l’interdiction du génocide dans le droit international coutumier, qui est une norme péremptoire (jus cogens) – c’est-à-dire une norme qui lie tous les États auxquels aucune dérogation n’est permise – qui existe parallèlement aux obligations prévues par la Convention sur le génocide. En cas de « violation grave » par un État d’une norme péremptoire – c’est-à-dire un « manquement flagrant ou systématique » à l’obligation en question (ARSIWA, art. 40) – des dispositions particulières s’appliquent. Il a été reconnu que le génocide de par sa « nature même exige une violation intentionnelle à grande échelle », remplissant ainsi les éléments de gravité et de systématicité.

Il n’existe aucun mécanisme ou procédure prescrit pour déterminer l’existence d’une violation grave d’une règle péremptoire. Cependant, il a été noté que de telles violations « seront probablement […] traitées par les organisations internationales compétentes, y compris le Conseil de sécurité et l’Assemblée générale », dans ce cas, la CIJ a déterminé dans son ordonnance sur les mesures provisoires, aux fins de l’établissement de la compétence prima facie, « au moins certains des actes et omissions allégués par l’Afrique du Sud comme ayant été commis par Israël à Gaza semblent pouvoir relever des dispositions de la Convention [sur le génocide] » (par. 30). En outre, la Cour a estimé que « au moins certains des droits » invoqués par l’Afrique du Sud, à savoir ceux des Palestiniens de Gaza qui ne sont pas soumis au génocide ou à tout autre acte proscrit énuméré dans la Convention sur le génocide, et de l’Afrique du Sud en tant qu’État partie à la Convention pour invoquer la responsabilité d’Israël pour toute violation présumée de la Convention – sont plausibles (paragraphe 54).

Au minimum, cela aurait dû mettre les États tiers en garde contre une violation grave potentielle d’une règle péremptoire (c’est-à-dire un génocide) et les obliger à évaluer s’ils respectent leurs obligations légales. En cas de violation grave d’une règle péremptoire, des obligations légales s’appliquent aux États tiers (ARSIWA, art. 41), qui vont de la non-reconnaissance comme légitime d’une situation créée par la violation et à l’absence d’aide ou d’assistance à son entretien (comme le transfert d’une aide financière ou militaire), à coopérer pour mettre fin à l’infraction par des moyens légaux (comme « un effort conjoint et coordonné de tous les États » pour remédier à l’infraction en question, par exemple dans le cadre du système des Nations Unies).

B. Droits

Obligations erga omnes et erga omnes partes

L’interdiction du génocide inscrite dans le droit international coutumier constitue une obligation erga omnes, qui est due à la communauté internationale dans son ensemble (ARSIWA, art. 48(1)(b)), tandis que la Convention sur le génocide donne lieu à des obligations erga omnes partes, qui sont dues à tous les États parties à la Convention (ARSIWA, art. 48(1)(a))).

En premier lieu, cela signifie que tout État, qu’il soit directement blessé ou spécialement affecté par le comportement en question, a le droit d’invoquer la responsabilité internationale d’un autre État qui aurait violé l’interdiction du génocide. En ce qui concerne les devoirs spécifiques et plus larges pour prévenir et punir le génocide et d’autres actes connexes, tels que l’incitation, la prérogative d’invoquer la responsabilité internationale d’un État transgresseur appartient au moins aux plus de 150 États parties à la Convention.

Plus précisément, l’État demandeur peut exiger de l’État lésé « la cessation de l’acte internationalement illicite, ainsi que des assurances et des garanties de non-répétition » (ARSIWA, art. 48(2)a), et sans doute aussi que ces derniers réparent intégralement le préjudice « dans l’intérêt de l’État lésé ou des bénéficiaires de l’obligation violée » (ARSIWA, art. 48(2)b). La réparation du préjudice peut prendre la forme d’un dédommagement (c.-à-d. le rétablissement de la situation antérieure à la violation), d’une compensation monétaire ou d’une satisfaction (par exemple, « une reconnaissance de la violation, une expression de regret, [ou] des excuses officielles ») (ARSIWA, art. 35-37).

Un moyen d’invoquer la responsabilité juridique internationale d’un autre État est l’institution d’une procédure devant la CIJ, ou une demande d’autorisation d’intervenir dans une procédure existante, à condition qu’un intérêt juridique puisse être démontré. Dans l’ordonnance sur les mesures provisoires, la Cour a confirmé, conformément à sa jurisprudence antérieure, que l’Afrique du Sud, comme tout État partie à la Convention sur le génocide, a un « intérêt commun à [veiller] au respect » de ses dispositions (par. 33) et à la qualité de membre d’erga omnes partes (c.-à-d., un intérêt juridique) à porter une affaire devant la Cour contre Israël pour toute violation présumée de la Convention.

Un moyen d’invoquer la responsabilité juridique internationale d’un autre État est l’institution d’une procédure devant la CIJ, ou une demande d’autorisation d’intervenir dans une procédure existante, à condition qu’un intérêt juridique puisse être démontré. Dans l’ordonnance sur les mesures provisoires, la Cour a confirmé, conformément à sa jurisprudence antérieure, que l’Afrique du Sud, comme tout État partie à la Convention sur le génocide, a un « intérêt commun à [veiller] au respect » de ses dispositions (par. 33) et à la qualité de membre d’erga omnes partes (c’est-à-dire, un intérêt juridique) à porter une affaire devant la Cour contre Israël pour toute violation présumée de la Convention.

Un autre mécanisme permettant de faire respecter les obligations juridiques internationales est l’adoption de contre-mesures, bien que sa disponibilité de la part des États agissant sur la base des normes erga omnes (partes) soit contestée (ARSIWA, art. 54). Les contre-mesures sont par ailleurs des actes illégaux pris en réponse à une violation par un État de ses obligations internationales aux fins de l’obliger à se conformer (ARSIWA, art. 22), tels que le gel des avoirs, les restrictions de voyage, les embargos et les suspensions d’accords bilatéraux.

Source : Centre international de droit humanitaire de Diakonia

Traduction : AJC pour l’Agence Média Palestine

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